La Piattaforma Notifiche Digitali: considerazioni su come implementarla al meglio

Ho riproposto sul blog delle note scritte nel settembre 2022, a breve distanza dalla pubblicazione dell’avviso PNRR che, di fatto, annunciava la nascita come prodotto concreto della Piattaforma Notifiche Digitali, fino a quel momento solo ipotizzata in vari testi di legge.

Le successive riflessioni e il confronto con altri soggetti che si occupano di trasformazione digitale e sono attenti agli aspetti di gestione documentale, hanno confermato quello che, a caldo, avevo elaborato come raccomandazione prima per chi volesse implementare la PND come strumento di notifica dei propri documenti: la PND deve dialogare in via esclusiva con il protocollo informatico dell’ente e fungere da collettore (o gateway) per tutti i software che producono documenti che, prima di essere notificati, devono essere protocollati e archiviati correttamente. Ma procediamo con ordine.

Un’avvertenza preliminare: si dà per noto il funzionamento della PND e, comunque, il dettaglio del processo di notifica non rileva eccessivamente per le considerazioni che seguono.

Cosa è la PND e cosa è lecito attendersi

Chi lavora nella pubblica amministrazione locale sa bene come la gestione delle comunicazioni telematiche, in un mondo ancora ibrido, è un onere gestionale non da poco. Passi per procedimenti avviati in via telematica o per i quali è stato indicato un domicilio digitale (speciale), ma quando si deve inviare qualcosa che il destinatario non si attende (una multa, per esempio, così per anticipare il tema) la complessità da gestire aumenta: se già non formo tutto nativo digitale, dovrei differenziare le modalità di formazione del documento, sperare che la casella PEC sia raggiungibile e, in caso contrario, virare su una notifica analogica e produrre una copia analogica a prova di lamentele.

La PND potrebbe far superare la complessità gestionale, se usata diffusamente per tutte le comunicazioni (notifiche ad alto tasso di formalità e comunicazioni con requisiti di consegna più rilassati). Di fatto, creato il documento nativo digitale e caricatolo sulla PND, è quest’ultima che si fa carico di gestire la complessità del domicilio digitale che può esserci o meno o che può essere temporaneamente indisponibile. Altrove ho già stigmatizzato come la presenza di spese di notifica ineliminabili (e variabili) da pagare al gestore della piattaforma, accompagnata al tenore generale del racconto della PND che, almeno in prima battuta, sembra volersi occupare solo di notifiche “pesanti”, quelle che nel mondo cartaceo viaggiano nelle “buste verdi”, potrebbe rendere difficile convincersi a virare sulla PND qualsiasi comunicazione che necessita di una prova di consegna. E’ ipotizzabile, quindi, che almeno in un primo periodo la PND si affianchi ai canali analogici tradizionali e alla spedizione via PEC, addirittura aumentando la complessità gestionale. Tuttavia è doveroso aderire in modo pieno alla PND e implementarla al meglio nel proprio sistema informativo e documentale, proprio per essere pronti a coglierne eventuali sviluppi o a sollecitarli o, ancora, per valutare con cognizione di causa se, tutto sommato, pagare 1 euro a notifica non costituisca comunque un risparmio, vista anche la semplificazione e l’uniformazione procedurale che la PND consentirebbe.

Implementare bene, da subito, la PND è fondamentale, come è fondamentale sfruttarne a pieno le potenzialità rivedendo le mutue interazioni fra software coinvolti nei processi di notifica e pagamento. A partire dal banco di prova, decisamente sfidante, di notifica dei verbali e riscossione delle multe per violazioni al Codice della strada, processo che l’avviso PNRR rivolto ai comuni richiede obbligatoriamente di spostare sulla PND per quanto attiene la notifica (la riscossione, già da tempo, dovrebbe avvenire tramite pagoPA).

La PND come questione documentale

Che si tratti di notifiche di atti giudiziari o di semplici comunicazioni di avvio di un procedimento “gradito” al destinatario, la PND si occupa di documenti da recapitare con la dovuta certezza nell’ambito di un procedimento amministrativo, del quale è interesse dell’ente garantire la regolarità giuridico-amministrativa. Oggetto della PND è notificare, con valore legale, documenti. Gli aspetti documentali, quindi, non possono passare in secondo piano e non si può prescindere dalle fasi di vita del documento precedenti alla sua spedizione al destinatario: formazione e gestione interna.

La PND, dunque, è in primo luogo una questione documentale e, come tale, va trattata come estensione del sistema di gestione informatica dei documenti dell’ente, che già dovrebbe essere integrato con altri canali di comunicazione, quali PEC, e-mail e, perché no, l’app IO. Il sistema di gestione documentale dell’ente (che, per semplicità possiamo identificare con il protocollo informatico dell’ente o, meglio, con una sua estensione), lo ricordiamo, è il sistema in cui si forma l’archivio dell’ente e in cui l’archivio stesso – almeno la sua componente digitale – risiede. La stessa legge (Codice dell’amministrazione digitale e linee guida discendenti, legge 241/1990 sul procedimento amministrativo) impongono di aggregare la documentazione amministrativa in fascicoli che addirittura, dovrebbero essere accessibili al cittadino o all’impresa interessati. A ben vedere, archiviare ordinatamente la documentazione è un dovere che va ben oltre il mero adempimento formale a un obbligo: senza archiviazione ordinata diventa di fatto molto oneroso lavorare e garantire la dovuta trasparenza nei processi decisionali e amministrativi.

A lungo, in passato, si è evidenziato il problema di frammentazione dell’archivio in silos documentali creati da software e sistemi che producono un output documentale che gestiscono in proprio, senza raccordarsi con il sistema di gestione informatica dei documento (o, come detto, con il protocollo). Più recentemente la sensibilità al riguardo è aumentata ed è più comune imbattersi in software gestionali che “si integrano” con il protocollo, quanto meno protocollando e trasferendo nel protocollo informatico i documenti che producono o ricevono.

Nella situazione auspicabile, un documento prodotto, in modo del tutto automatico o presidiato, tramite un software gestionale strutturato, con un suo database, con una sua interfaccia utente e con la possibilità di interagire con altri software o sistemi viene trasferito insieme al suo corredo di metadati al protocollo informatico. Qui il documento è registrato, memorizzato e fascicolato (o inserito in altra aggregazione significativa). A prescindere dalla natura digitale o analogica del documento e dei canali su cui è destinato a spostarsi, il software dovrebbe già essere collegato con il protocollo per eseguire queste operazioni, anche se la spedizione al destinatario dovesse poi avvenire su canali non digitali. Per le comunicazioni telematiche tramite posta elettronica certificata, l’obbligo di legge e la necessità di ricostruire l’iter procedimentale impongono di memorizzare le ricevute di accettazione e consegna della posta certificata nel sistema di gestione informatica dei documenti e associarle in modo stabile alla registrazione del documento tramesso. Perché mai lo schema di funzionamento dovrebbe mutare con notifiche e comunicazioni fatte tramite PND?

E’ più che ragionevole che sia il protocollo informatico a gestire i rapporti con la PND, a fare da collettore delle esigenze di notifica e a recuperare e rendere disponibili a tutti gli attori coinvolti le informazioni sullo stato di avanzamento della notifica.

Le tentazioni di implementazioni semplicistiche della PND

E’ noto che semplicità di realizzazione e correttezza non sempre vanno di pari passo. Ma cosa può succedere se, cedendo alle tentazioni di eccessiva semplificazione, si decidesse di far dialogare direttamente un gestionale che produce output documentale con la PND, saltando la mediazione del protocollo informatico / sistema di gestione informatica dei documenti?

Se dal protocollo non si passa affatto, nemmeno per protocollare e fascicolare il documento, l’effetto indesiderato è molto grave. La PND richiede espressamente che le venga comunicato il numero di protocollo del documento da notificare e già questo basterebbe. Si potrebbe ritenere che altro numero univoco di registrazione particolare sia sufficiente. Se anche così fosse – lo abbiamo detto sopra – quello che succede veramente è che rinunciamo a formare l’archivio, con buona pace della regolarità del procedimento e della salute mentale di chi deve poi orientarsi nella documentazione frammentata in più depositi documentali!

Se invece l’interazione con il protocollo si limita alla protocollazione e alla fascicolazione e poi con la PND dialoga il software (per esempio quello a supporto della verbalizzazione delle violazioni al Codice della strada)? A ben vedere anche qui emergono dei problemi di frammentazione e incompletezza dell’archivio. Le attestazioni opponibili a terzi prodotte dalla PND e messe a disposizione dell’ente, meritano sicuramente di entrare a far parte del fascicolo documentale, esattamente come gli avvisi di ricevimento delle raccomandate e le ricevute delle PEC. E il fascicolo documentale, si è detto, risiede nel sistema di gestione informatica dei documenti. Certo, è tecnicamente possibile duplicarle dal software specifico al protocollo, ma è un percorso sostenibile? Tutto sommato, stante il valore strettamente giuridico-amministrativo di questi documenti, questi potrebbero stare benissimo solo nell’archivio documentale (il protocollo informatico o sistema di gestione informatica dei documenti), mentre al software che supporta l’esecuzione del procedimento potrebbe bastare memorizzare le informazioni riguardanti i cambi di stato dell’avanzamento della notifica e non gli interi documenti. Del resto, il componete del sistema informativo specializzato nella tenuta dei documenti è appunto il protocollo con le sue estensioni.

Altrettanto fallace e deleterio sarebbe affidarsi alla convinzione, erronea, che “i documenti li conserva la PND”. Non è così. La PND conserva per dieci anni le attestazioni opponibili a terzi, è vero, ma non il documento notificato, che resta sulla PND per un periodo di massimo 120 +120 giorni. Occorre quindi mettere in sicurezza i documenti notificati e renderli disponibili unitamente agli altri documenti del procedimento, incluse le attestazioni prodotte dalla PND, eventuali ricevute di pagamento pagoPA e altri scambi con il destinatario del procedimento. Ciò si raggiunge in via prioritaria tramite il protocollo informatico che, fra l’altro, dovrebbe essere già predisposto per inviare i documenti che contiene nel sistema di conservazione a norma, obbligatorio, che si occupa di preservare il valore giuridico-probatorio dei documenti digitali e delle loro aggregazioni.

In definitiva, se la PND non è collegata al protocollo e solo al protocollo, si creano quei silos documentali che, negli ultimi anni, a fatica, si è cercato di eliminare per recuperare l’unicità dell’archivio e del patrimonio informativo comunale.

In più, una buona integrazione del protocollo informatico con la PND consentirebbe di coprire in un colpo solo la notifica digitale di tutte le tipologie documentarie, superando la divisione che, per comprensibili motivi di semplicità, propone l’avviso PNRR.

Quali soluzioni nella corsa imposta dal PNRR?

L’avviso PNRR sta imponendo tempi strettissimi per l’adesione e l’implementazione della PND che, a ben vedere, è l’attività più complessa fra tutte quelle proposte dagli avvisi PNRR per la trasformazione digitale, proprio per i requisiti preliminari (impliciti) da garantire e per il fatto che richiede l’interazione coordinata di più attori del sistema informativo.

La PND poi, al momento, sembra ancora aperta esclusivamente a un numero ristretto di enti sperimentatori. Per gli altri è disponibile solo la documentazione tecnica sulla quale iniziare a progettare l’integrazione, senza possibilità di sperimentazioni dirette. Non è c’è nemmeno la possibilità di procedere con l’adesione amministrativa.

Eppure, i primi contratti con i fornitori coinvolti sono da concludere entro il 2 aprile 2023. Fortunatamente, trattandosi di adeguare sistemi esistenti non occorre fare selezioni del fornitore ma solo integrare i contratti esistenti. Si tratta “solo” di concordare le modalità di implementazione della PND nel sistema informativo e di definire i flussi dei procedimenti amministrativi impattati dal passaggio alla PND che, per forza di cose, sono da reingegnerizzare.

Purtroppo, la soluzione che appare ragionevole e per certi versi inevitabile, di interfacciare solo ed esclusivamente il protocollo informativo con la PND, non sembra l’unica proposta dal mercato. Lo dice l’esperienza diretta, con la proposta tecnica avanzata dalla software house che fornisce il software di gestione di verbali e multe in uso presso la Polizia locale del mio ente. E lo dice anche la lista di partner tecnologici che attualmente stanno implementando l’integrazione con la PND; disponibili sul sito della Piattaforma. Scorrendo i nomi delle software house, sembra di scorgere non solo software house che forniscono soluzioni di gestione documentale agli enti, ma anche soggetti specializzati nei pagamenti elettronici e nella gestione dei verbali e delle multe per violazioni al Codice della strada. Del resto, per le software house più grandi, che operano in tutti gli ambiti citati, non è dato sapere quale sia la strategia di implementazioni adottata.

Conclusioni

L’avviso PNRR paga con cifre da 23.147 a euro 97.247 euro (dipende dalla dimensione del Comune) il passaggio su PND della notifica di due tipologie documentarie. Sono finanziamenti sicuramente abbondanti, bastano per integrare le cose per bene e tenere lontano le soluzioni al ribasso. E’ quindi più che mai necessario pretendere implementazioni di qualità e guardare da subito oltre il mero raggiungimento del risultato (minimo) previsto dall’avviso.

Diversamente, si rischia di perdere un’occasione oltre che disperdere dei finanziamenti mai visti finora. Pensiamo al solo caso dei verbali di violazione del Codice della strada: la dotazione finanziaria dell’avviso è di 200 milioni di euro, metà dei quali potenzialmente va a coprire la parte di notifica dei verbali della Polizia locale. Le software house attive nel settore non sono tantissime. Le somme a disposizione non consentirebbero di offrire qualcosa di pià di una soluzione ciclostilata che guarda solo al software delle multe e non anche al sistema informativo comunale complessivo?

Per questo condividerò a breve uno schema di integrazione e la definizione di un flusso replicabile per tutte le esigenze di notifica e riscossione di un pagamento.

Foto rielaborata da TheToonCompany da Pixabay