Il fascicolo informatico d’impresa: che sia la volta buona?

Se ne parla dal 1993. In ottobre è apparso sulla Gazzetta ufficiale un decreto ministeriale, che attua una norma del 2016 e fornisce il regolamento di attuazione del fascicolo informatico d’impresa. Non ho resistito alla tentazione di leggerlo e ricostruire la situazione per capirci qualcosa.

Cosa contiene il fascicolo

Il fascicolo contiene duplicati informatici di documenti prodotti da vari soggetti. Implicitamente, si dà per assodato che tutti questi soggetti producano documenti informatici, nativi digitali.

L’allegato A del decreto ministeriale li elenca nel dettaglio, raggruppati in otto classi che si riportano di seguito.

Può essere utile, per ciascun documento, pensare a chi lo produce in modo da farsi un’idea della platea di soggetti coinvolti nella creazione del fascicolo informatico d’impresa e, conseguentemente, di quali siano le difficoltà, anche interpretative, sottese.

A prima vista, alcuni documenti sono inseriti nel fascicolo a cura dell’impresa: tutto quelli della classe 7, chiaramente. Altri sembrano più “sfuggenti”: per esempio, la regolarità contributiva, che spesso e volentieri fa rima con DURC^[1]Documento unico di regolarità contributiva. nel tempo ha assunto sempre di più la natura di vista fatta “al volo” (o quasi) sul sito degli enti previdenziali amabilmente riuniti allo scopo. Il DURC ha sì la sua dimensione documentale (si può forse scaricarlo in formato PDF, ma forse anche no) ma ci si potrebbe chiedere chi lo mette nel fascicolo d’impresa e dove debba cercarlo chi ne ha bisogno.

Vale anche la pena sottolineare, da archivista, che quello di impresa non è un fascicolo nel senso archivistico stretto, anche solo per il fatto che i documenti provengono da contesti di produzione diversi. Ricorda per vari aspetti il fascicolo sanitario elettronico, che contiene i documenti salienti per la vita sanitaria di una persona. Nel fascicolo d’impresa ci sono i documenti salienti per la vita di un’impresa. Il fascicolo d’impresa contiene, già detto, duplicati informatici dei documenti originali nativi digitali (metadati inclusi). Quello sanitario in realtà contiene solo dei puntatori che recuperano il documento alla fonte in caso di necessità.

A uso di chi

A chi è destinato il fascicolo ce lo spiega l’articolo 2 del decreto:

• all’impresa a cui il fascicolo si riferisce, senza limiti di consultazione e senza spese: come accede non è specificato;
• alle pubbliche amministrazioni per le loro finalità istituzionali: anche in questo caso l’accesso è senza oneri economici e diretto. L’accesso al fascicolo evita che la pubblica amministrazione chieda all’impresa documenti già contenuti nel fascicolo, al limite può chiedere “gli elementi necessari per la ricerca di dati e documenti” (ragionevolmente i dati identificativi dell’impresa, viene da pensare). Le pubbliche amministrazioni accedono direttamente tramite i servizi esposti sulla PDND (Piattaforma Digitale Nazionale Dati), ciò vuole dire che devono adeguare i propri sistemi informatici per la consultazione del fascicolo tramite interoperabilità. Tradotto: non è prevista alcune interfaccia web per sfogliare il fascicolo. Le regole di interoperabilità del costituendo SSU (Sistema informatico degli Sportelli Unici) prevede già dei servizi esposti su PDND destinati ai SUAP per alimentare il fascicolo tramite il Registro delle imprese;
• ad altri soggetti privati che possono fare interrogazioni puntuali, con corresponsione di diritti alla Camera di commercio (presso cui il fascicolo è formalmente formato e conservato). Come i privati accedano al fascicolo non è specificato.

Ovviamente, per l’accesso al fascicolo da parte dei privati si applicano le norme generali dell’accesso documentale (l. 241/1990) e del decreto legislativo 33/2013 sulla trasparenza amministrativa e l’accesso civico, esclusioni incluse.

Chi lo alimenta

Chi conferisce i duplicati informatici dei documenti che ha prodotto lo spiega l’articolo 3 del decreto:

• gli Sportelli unici per le attività produttive incardinati nei comuni (SUAP);
• i responsabili del procedimento (in persona, mi raccomando) delle pubbliche amministrazioni che, si immagina, svolgono attività autorizzative, di vigilanza o simili sulle imprese;
• le amministrazioni che effettuano i controlli sulla concorrenza (“ai sensi dei decreti legislativi di cui all’articolo 27 della legge 118/2022” che di concorrenza si occupa).

Già qui nasce un po’ di confusione. D’accordo le amministrazioni che si occupano di concorrenza (chiunque esse siano) che magari agiscono autonomamente, ma non ci avevano spiegato che l’unico punto di contatto fra impresa e pubblica amministrazione è il SUAP? A scorrere la lista di documenti, probabilmente, si scorge come in effetti alcuni documenti prodotti dalle p.a. e che riguardano le imprese non transitano dal SUAP: penso ai vari verbali dei soggetti che controllano le imprese elencati nella classe 8 della tassonomia, o alle certificazioni come quella del sistema di controllo della qualità (che però, rilasciata da un privato autorizzato, non è eccessivamente chiaro chi debba inserirla nel fascicolo…).

I documenti vengono “acquisiti nel sistema in ordine cronologico” (e in che altro modo? si spera che poi siano “esposti” anche con altri criteri, cioè che i servizi PDND consentano ricerca per tipo e oggetto del documento) e “sono integrati d’ufficio dal REA” (Repertorio delle notizie Economiche e Amministrative), con tutto ciò che il REA detiene a qualunque titolo purché rilevante per l’impresa. I documenti rilevanti, comunque, sono quelli dell’allegato A, riportato in apertura.

Stando proprio all’allegato A che contiene la tassonomia dei documenti attesi nel fascicolo, anche l’impresa stessa sembra potervi inserire dei documenti, per esempio quelli “di interesse per i consumatori”.

Quando lo alimenta

L’articolo 4 del decreto dispone, per farla breve, che i documenti siano trasmessi tempestivamente: a secondo dei casi, quando il provvedimento è efficace o l’atto rappresentato nel documento si è consolidato per scadenza dei termini per opposizioni o esercizio del potere di interruzione.

Da segnalare anche quanto dispone il comma 2. Già nel 2019 (articolo 4 comma 6 del d.lgs 25 novembre 2016, n. 219), si era chiesto alle amministrazioni di trasmettere in via telematica alle camere di commercio i loro provvedimenti conclusivi ma, evidentemente, ancora non ci sono canali adeguati per la trasmissione telematica: allora, da quando saranno definite le specifiche tecniche per la trasmissione telematica, ci saranno trenta giorni per trasmettere il pregresso, dal 2016 in poi. A meno che non si sia trasmesso già al REA, in quel caso l’inserimento è d’ufficio.

Con cosa lo alimenta

A più riprese il decreto specifica che si trasferiscono duplicati informatici. Si parla quindi di documenti informatici, nativi informatici.

La definizione di documento informatico riportata nelle definizioni (articolo 1, comma 1, lettera q)), chiarisce che, ai fini del decreto, per documento informatico si intende quello prodotto ai sensi delle linee guida sul documento informatico, “compresi i metadati“. Quindi, importante, il documento non è un mero file ma viaggia insieme a ulteriori dati che lo descrivono e contestualizzano. Peccato, però, che nel definire i “metadati”, il decreto faccia riferimento al glossario delle linee guida sul documento informatico e quindi a una definizione generica di metadati del documento, che, a sua volta, fa riferimento alla norma ISO-23081 che, a memoria, suggerisce di definire, per ogni dominio documentale, uno schema di metadati, cioè un modello che individua quali dati descrittivi e di contesto sono da esplicitare. Ecco, se si parla di dominio documentale dei documenti “rappresentazione informatica atti, fatti o dati giuridicamente rilevanti”, le linee guida sul documento dedicano l’intero allegato 5 alla definizione dello schema di metadati, tanto per i documenti privati quanto per quelli amministrativi (sia che si voglia intenderli come prodotti da un’autorità pubblica sia che si voglia intenderli come esito dell’esercizio di una funzione pubblica amministrativa).

Come lo alimenta

Per le modalità di trasmissione (articolo 4 comma 4) il decreto rimanda a due ulteriori decreti.

Il primo descrive le modalità di attuazione dell’alimentazione del fascicolo da parte dei SUAP, per i quali si fa nuovamente un rimando esplicito ai “servizi resi disponibili dalla PDND“. Non si capisce se si fa riferimento a servizi basati sulle API elaborate per il Sistema informatico degli Sportelli Unici (SSU) che già prevedono interfacce di scambio fra SUAP (componente back-office) e Registro delle imprese. Le API sono pubblicate su GitHUb:

• https://github.com/AgID/specifiche-tecniche-DPR-160-2010/blob/m2.ain/openAPI/ri_to_bo.yaml^[2]Nelle specifiche tecniche del SSU, questo servizio ha lo scopo di “permettere ai SUAP di assicurare il loro debito informativo”, che dovrebbe essere una delle tante locuzioni per indicare … Continue reading: il Registro delle imprese mette a disposizione un servizio che “resta in ascolto” dei SUAP per ricevere, fra le altre, notifiche sul cambio di stato delle pratiche SUAP accompagnate da un eventuale riferimento a un identificavo di un documento correlato;
• https://github.com/AgID/specifiche-tecniche-DPR-160-2010/blob/main/openAPI/bo_to_ri.yaml^[3]Nelle specifiche tecniche del SSU, questo servizio ha lo scopo di “assicurare il debito informativo dei SUAP al Registro delle imprese”, che dovrebbe essere una delle tante locuzioni per … Continue reading: il back-office del SUAP mette a disposizione del Registro delle imprese un servizio che consente di recuperare un documento sulla base dell’identificativo precedentemente comunicato.

I due servizi di sopra, volendo, potrebbe essere sufficienti per alimentare il fascicolo con ciò che transita dai SUAP.

Per le altre amministrazioni non c’è che attendere il secondo decreto che dovrebbe vedere la luce centoventi giorni dopo quello dedicato ai SUAP. Le regole per il dialogo fascicolo-SUAP non sembrano immediatamente replicabili, perché si basano sul CUI – Codice Univoco Istanza che esiste solo per procedimenti avviati tramite il SUAP.

Quando si parte?

Lo dice ancora l’articolo 9:

• i SUAP devono applicare le disposizioni del decreto entro il 26 novembre 2025: nel frattempo vedrà la luce anche il decreto con le regole di dettaglio;
• entro centoventi giorni dal decreto di dettaglio per i SUAP il ministero emanerà un altro decreto di attuazione per le altre amministrazioni che avranno altri centoventi giorni per conformarvisi.

GDPR, dati personali e dintorni

Il decreto specifica, se ce ne fosse bisogno, il ruolo dei soggetti coinvolti rispetto ai trattamenti di dati personali (articolo 8): di fatto, ciascuno è titolare per i trattamenti che lo riguardano. Abbastanza evidente, visto che si tratta di trasferimenti di documenti e dati da un soggetto all’altro, ciascuno dei quali opera in modo autonomo per finalità e su basi giuridiche differenti.

Anche l’articolo 6, con non poca confusione, tratta di dati personali. In realtà parlerebbe di conservazione dei documenti nell’accezione del Codice dell’amministrazione digitale, la cosiddetta “conservazione a norma” fatta da un soggetto specializzato con un sistema informatico dedicato[/ref]Un OAIS – un Open Archival Information System, di cui al noto “Reference model“.).[/ref].

La confusione deriva dal fatto che all’inizio dell’articolo “i documenti trasmessi in duplicato informatico sono conservati nel fascicolo dalla camera di commercio territorialmente competente, a norma delle disposizioni sulla conservazione dei documenti contenute nel CAD e delle linee guida“: bene, il fascicolo è un sistema di conservazione? Anche se costantemente movimentato?

Poi però “Dopo il decorso del tempo necessario al conseguimento delle finalità per le quali essi sono trattati nel fascicolo informatico, sulla base del termine di cui
all’articolo 7, comma 2, i documenti presenti nel fascicolo relativo ad una impresa individuale sono cancellati“, così, d’amblais ^[4]Meglio sarebbe dire “così, de botto” alla Boris. Abbiamo somodato il francese per mantenere un certo aplomb quasi british., senza passare dalle pastoie burocratiche di una procedura di selezione e scarto, che pure sarebbe prevista dalle linee guida precedentemente citate^[5]Se non vogliamo scomodare la secolare tradizione e la normativa archivistiche, adesso contenuta nel Codice dei beni culturali. Del resto, si parla d’impresa non di cultura..

Il GDPR torna prepotente alla fine dell’articolo 6, nella sua specialità più raffinata, l’anonimizzazione dei dati: “nei restanti casi i dati personali in essi presenti sono anonimizzati“. Il restante caso dovrebbe essere, alla lettera, quello in cui non siamo “dopo il decorso del termine”: quindi tutti i documenti del fascicolo hanno dati personali anonimizzati? Interessante ed utile (ironico), oltre che inimmaginabile dal punto di vista della realizzazione.

La tassonomia contenuta nell’allegato A, per ciascuna classe, mira anche a individuare, oltre ai tempi di conservazione^[6]Da un punto di vista archivistico, la tassonomia dell’allegato A richiama in uno aspetti e caratteristiche del piano di classificazione (titolario), del piano di fascicolazione e del piano di … Continue reading (meglio sarebbe dire “di messa a disposizione” o “di memorizzazione”) quali classi di documenti contengono dati personali e quali no: qualche dubbio su alcuni “no, non ci sono dati personali” resta. Anche perché, se una pubblica amministrazione rilascia un’autorizzazione a un’impresa il nome di qualche responsabile del procedimento, di qualche dirigente o di qualche legale rappresentante dell’impresa non ci sarà?

Storia del fascicolo informatico d’impresa

Anche solo a leggere il decreto, ci si rende conto che la storia del fascicolo informatico d’impresa inizia almeno nel 1993, oltre trenta anni fa.

La legge 29 dicembre 1993, n. 580 (pubblicata l’11 gennaio 1994) di riordinamento delle Camere di commercio, all’articolo 2, comma 2, lettera b), prevede fra le funzioni delle camere di commercio: “formazione e gestione del fascicolo informatico di impresa in cui sono raccolti dati relativi alla costituzione, all’avvio ed all’esercizio delle attività dell’impresa, nonché funzioni di punto unico di accesso telematico in relazione alle vicende amministrative riguardanti l’attività d’impresa, ove a ciò delegate su base legale o convenzionale”. La stessa legge istituisce anche (articolo 8) il Registro delle imprese.

Per contestualizzare e dare una dimensione anche di ricordo personale al tempo trascorso, il fascicolo informatico d’impresa è teorizzato al culmine di un anno che, dal punto di vista cinematografico ha annoverato, fra gli altri: Schindler’s List, Philadelphia, Quel che resta del giorno…

Il decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219, ancora sul riordino delle funzioni delle camere di commercio, conferma il fascicolo informatico d’impresa fra le funzioni della camere di commercio e, al già ricordato articolo 4, comma 6, dispone che le amministrazioni comunichino copia dei loro provvedimenti per l’inserimento nel loro fascicolo, demandando termini e modalità a un successivo decreto dell’allora Ministero dello sviluppo economico.

Il decreto ministeriale del Ministero delle imprese e del Made in Italy, di cui si è parlato (scritto) finora, è proprio il decreto di attuazione annunciato nel 2016^[7]”Io ve l’avevo promessa, ma non ho detto quando” (citazione nazionalpopolare, da indovinare)..

Fra il 1993 e l’ultimo decreto ministeriale si può segnalare qualche fatto:

• il decreto del Presidente della Repubblica 7 dicembre 1995, n. 581, regolamento di attuazione del Registro delle imprese, istituisce il REA (articolo 9);
• l’articolo 9 della legge 11 novembre 2011, n. 180 per la tutela della libertà d’impresa prevede che le imprese comunichino al Registro delle imprese le proprie certificazioni così che le camere di commercio le inseriscano nel REA, così che siano consultate gratuitamente dalle pubbliche amministrazioni senza chiederle ogni volta all’impresa;
• il decreto legge 13 maggio 2011, n. 70 inserisce nel dpr 28 dicembre 2000, n. 445 (testo unico della documentazione amministrativa) l’articolo 43-bis (“Certificazione e documentazione d’impresa”):
  • i SUAP, fra le altre cose, inviano alle camere di commercio, esclusivamente in via telematica, ai fini dell’inserimento nel REA e della raccolta e conservazione in un fascicolo informatico per ciascuna impresa, i duplicati informatici dei documenti relativi alle imprese rilasciati dai SUAP stessi o acquisiti da altre amministrazioni o comunicati dalle imprese o dalle agenzie per le imprese (certificazioni di qualità o ambientali incluse).
• il decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 160, “Regolamento per la semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello unico per le attività produttive…”, nella sua versione originaria, non nomina mai il fascicolo di impresa;
• nel 2021, il decreto ministeriale dei Ministri dello sviluppo economico, per la pubblica amministrazione, e per l’innovazione tecnologica e la transizione digitale 12 novembre 2021, modifica il dpr 160/2010 e, in particolare, il suo allegato con le specifiche tecniche di comunicazione fra i soggetti coinvolti nei procedimenti SUAP:
  • l’articolo 14 dell’allegato tecnico rinnovato prevede espressamente che “anche al fine della raccolta e conservazione nel fascicolo informatico di impresa […] il collegamento tra il SUAP e il repertorio delle notizie economiche e amministrative garantisce l’aggiornamento dello stesso con le informazioni relative alle SCIA o agli altri atti di assenso rilasciati dal SUAP comunque denominati”.

Conclusioni

Il fascicolo informatico d’impresa ha una storia lunga e lunga è l’attesa di vederlo finalmente in funzione, a quanto pare.

Infatti, i tempi dei procedimenti autorizzatori e, più in generale, la lentezza farraginosa con cui imprese e pubblica amministrazione si scambiano dati e documenti sono da più parti indicati come uno dei principali freni allo sviluppo delle attività economiche del paese.

La circolazione di dati e documenti da un’amministrazione ad un’altra o fra amministrazioni e altri soggetti è, in generale, un fattore decisivo nei rallentamenti dell’azione amministrativa. Il citato dpr 445/2000 già da tempo – e l’ho ricordato in passato, anche in relazione alla revisione delle regole di comunicazione dei SUAP – individua nel sistema di gestione informatica dei documenti lo strumento privilegiato per la condivisione di documenti fra amministrazioni, in modo del tutto neutro rispetto alla natura dei procedimenti trattati.

E’ ormai evidente che, piuttosto che investire in una soluzione universale, si preferisce adottare soluzioni ad hoc nei vari domini dell’azione amministrativa, con esiti difficilmente riusabili o riadattabili ad altri domini. Le soluzioni particolari, poi, portano alla frammentazione dell’archivio e distolgono l’attenzione dalla sua cura e, in una situazione in cui la relazione causa-effetto è di difficile interpretazione, si assiste alla perdita di consapevolezza sulla gestione documentale, come testimonia l’articolo 6 del decreto ministeriale che, nel dubbio, mette dentro un po’ di tutto e fa confusione fra conservazione a norma e principio di limitazione della conservazione del GDPR o fra sistemi di gestione e sistemi di conservazione documentale…

In vista dell’adozione di ulteriori decreti di dettaglio tecnico qualche proposta si può avanzare. Sia come metodo sia come esito regolamentato, sarebbe estremamente utile, accanto alle tipologie documentarie snocciolate nella tassonomia, fare ordine rispetto al soggetto tenuto a trasmettere il documento al fascicolo. Non sempre, analizzando le disposizioni normative, c’è chiarezza. E’ il caso delle certificazioni di qualità:

• secondo l’articolo l’articolo 9, comma 4, comma 4 della legge 11 novembre 2011, n. 180, “le certificazioni relative all’impresa devono essere comunicate dalla stessa al registro delle imprese“;
• secondo l’articolo 43-bis del Testo unico della documentazione amministrativa (inserito nel 2011), sembra che le imprese le comunichino al SUAP competente che poi le trasmette al registro delle imprese…

La questione va chiarita e formalizzata perché, si sa, il digitale non ammette approssimazioni (cioè, le ammette anche, ma poi continua a non funzionare!). Se, come pare, la comunicazione fra imprese e registro è sempre mediata dal SUAP, va specificato chiaramente. E va specificato, a quel punto, come il SUAP deve trattare, dal punto di vista documentale, il documento che passa fra le sue mani quando agisce da mero tramite fra impresa e registro delle imprese (o altre amministrazioni). Se il fascicolo contiene un duplicato informatico, l’esemplare primo del duplicato (chiamatelo originale se preferite) dove sta?

Comunque, piccoli brividi a parte, che sia la volta buona? Speriamo. Perché, fra i film del 1993, non citato in precedenza, ci sarebbe anche “Ricomincio da capo”, la commedia in cui Bill Murray interpreta l’inviato di un’emittente televisiva che si ritrova a rivivere ciclicamente lo stesso giorno e, quindi, ad annunciare ogni mattina l’inizio delle celebrazioni del “Giorno della marmotta”…

Foto di Angelo Giordano da Pixabay