Digitalizzazione degli sportelli SUE e SUAP, rev. 2023. Breve storia e scenario di massima

A inizio dicembre 2023, i comuni italiani hanno ricevuto una comunicazione da parte del Dipartimento della funzione pubblica che annuncia grandi rivoluzioni in tema di sportelli unici SUE e SUAP, con la digitalizzazione delle relative procedure organizzata su scala nazionale. Di cosa si tratta? Cosa attende i comuni? Come organizzarsi? Come finanziare gli adeguamenti necessari? Proverò a dare qualche risposta.

Inizio, limitandomi per adesso alla sola parte SUAP^[1]Anche perché le specifiche tecniche rilasciate a dicembre trattano solo il SUAP: “Specifiche tecniche delle modalità telematiche di trasferimento dati tra il SUAP, gli uffici comunali e gli … Continue reading, con una breve ricostruzione storica e l’inquadramento amministrativo e funzionale della questione, che fa sempre bene, per fissare concetti e allinearsi sulle definizioni, altrimenti, come spesso capita, si corre il rischio di parlare lingue diverse. Seguiranno ulteriori contributi.

Cosa è il SUAP

Il SUAP (Sportello Unico delle Attività Produttive) è una funzione comunale, istituita con decreto legislativo 31marzo 1998, n. 112 e regolamentata, da ultimo, dal dpr 160 del 2010. Ha il compito di fornire a chi fa impresa (in senso lato) un unico punto per rapportarsi con la pubblica amministrazione al fine di ottenere permessi di vario tipo, effettuare comunicazioni ecc. Sta poi allo Sportello unico coinvolgere gli enti di volta in volta competenti, organizzare se necessario conferenze di servizi, confezionare l’eventuale provvedimento finale unico e notificarlo all’impresa che ha avviato il procedimento.

Lo stesso dpr 160 impone che i SUAP comunali si dotino di uno strumento tecnologico che faccia da punto di comunicazione col mondo delle attività produttive, il “portale“, del quale esiste anche la versione nazionale tenuta da Unioncamere (l’insieme delle Camere di commercio) che è impresainungiorno.gov.it, citato dallo stesso dpr 160 e in uso presso molti comuni italiani.

Il SUAP, quindi, è una funzione (o un ufficio), come riportato chiaramente anche nella definizione contenuta nel dpr 160:

«Sportello unico per le attività produttive» (di seguito denominato: «SUAP»): l’unico punto di accesso per il richiedente in relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti la sua attività produttiva, che fornisce una risposta unica e tempestiva in luogo di tutte le pubbliche amministrazioni, comunque coinvolte nel procedimento.

Che la funzione sia comunale lo chiarisce bene l’art. 4, comma 4 del dpr:

L’ufficio competente per il SUAP ed il relativo responsabile sono individuati secondo le forme previste dagli ordinamenti interni dei singoli comuni o dagli accordi sottoscritti in caso di associazione, che dispongono anche in ordine alla relativa strutturazione; nelle more dell’individuazione del responsabile di cui al presente comma, il ruolo di responsabile del SUAP è ricoperto dal segretario comunale. Il responsabile del SUAP costituisce il referente per l’esercizio del diritto di accesso agli atti e documenti detenuti dal SUAP, anche se provenienti da altre amministrazioni o da altri uffici comunali. Rimane ferma la responsabilità delle amministrazioni o degli uffici comunali per altri atti, comunque connessi o presupposti, diversi da quelli detenuti dal SUAP.

Il SUAP non va confuso quindi con lo strumento (telematico) con cui l’utente esterno (il rappresentante di un’attività produttiva, per l’appunto) che lo stesso dpr definisce “portale“, riferendosi al portale nazionale camerale impresainungiorno.gov.it.

«Portale»: il sito web impresainungiorno di riferimento per imprese e soggetti da esse delegati, che consente di ottenere informazioni e interoperare^[2]C’è da dire che a lungo l’interoperabilità tramite il “portale” impresainungiorno si è limitata alla possibilità di inviare PEC da un indirizzo della Camera di commercio … Continue reading telematicamente con gli Enti coinvolti nelle diverse fasi relative ad attività produttive e di prestazione di servizi, anche attraverso le regole tecniche del Sistema pubblico di connettività.

Nei fatti – e in conformità alla legge – il portale camerale può essere rimpiazzato da portali regionali (o di altri soggetti pubblici) o commerciali (prodotti dal mercato). Comunque vada, se anche il portale è gestito da un soggetto diverso dal Comune, il Comune resta titolare del SUAP, responsabile dei procedimenti che vi transitano e, conseguentemente, responsabile di tenuta e archiviazione dei relativi documenti e fascicoli.

Invero, il dpr 160 prevede (articolo 4, comma 11) anche la possibilità di delegare la funzione SUAP alla Camera di commercio di zona, anche per sola inerzia del Comune che non si adegua. Tuttavia, il solo uso del portale impresainungiorno.gov.it non sembra configurarsi come operazione di delega, ma solo un “appoggiarsi” su uno strumento software condiviso^[3]Anche se il fatto che l’allegato 1 (versione 2010) preveda espressamente (art. 8) che in caso di uso del portale camerale la registrazione di protocollo avvenga nel registro di protocollo … Continue reading.

Caratteristiche dei procedimenti SUAP: gioie e dolori

Le attività dello sportello unico e, in generale, di procedimenti complessi con più amministrazioni coinvolte, sono caratterizzate da:

• istanze di avvio del procedimento spesso voluminose, con file di dimensioni elevate (basti pensare agli elaborati grafici dei progetti edilizi);
• documentazione istruttoria, che proporzionalmente, diventa altrettanto voluminosa;
• necessità di far circolare l’ingente documentazione fra più soggetti (amministrazioni, imprese e professionisti, ma anche cittadini);
• necessità di rispettare tempi procedimentali che la legge impone sempre più ristretti;
• garantire – va da sé, ma vale la pena ricordarlo – la correttezza giuridica-amministrativa del procedimento, il valore giuridico-probatorio dei documenti prodotti, la tracciabilità (“opponibile a terzi”) di tutte le comunicazioni avvenute.

Gestire in modo efficace e funzionale le peculiarità dei procedimenti SUAP è la parte sfidante per chi realizza strumenti e procedure digitali per la loro gestione. Chi frequenta le amministrazioni – ma la questione è abbastanza intuitiva – sa bene che non sempre è agevole coniugare le esigenze di correttezza giuridico-amministrativa, di rispetto dei tempi e della certezza delle comunicazioni e anche di linearità e semplicità del lavoro, quando si ha a che fare con documentazione composta da più file di dimensioni considerevoli, che circola su sistemi differenti, con amministrazioni con livelli di digitalizzazione e strumenti informatici differenti, con limiti intrinseci agli strumenti più diffusi^[4]Si pensi per esempio, ai limiti dimensionali dei messaggi PEC: se da un lato la PEC, allo stato dei fatti, è il mezzo di comunicazione digitale che più di tutti garantisce integrità e certezza … Continue reading ecc.

Per i procedimenti amministrativi, anche non complessi, giova ricordare che esistono alcune norme di portata generale che incidono su tenuta e flussi di documenti:

• l’articolo 41 del d.lgs 82/2005 (CAD – Codice dell’amministrazione generale) che, facendo eco a quanto già in nuce nel dpr 445/2000 (articoli 65 e 52), prescrive che le amministrazioni titolari di procedimenti costituiscano il relativo fascicolo informatico, aperto alla consultazione e all’alimentazione da parte delle amministrazioni partecipanti e, anche, alla consultazione da parte dell’intestatario del procedimento;
• l’art. 8 della l.241/2000 (novellato in epoca più recente) che, dettando il contenuto della comunicazione di avvio del procedimento, ribadisce che l’accesso dell’interessato al fascicolo del procedimento che lo riguarda avviene tramite strumenti informatici, senza l’intermediazione dell’amministrazione, ma, semplicemente, accedendo al suo sito.

Fra l’altro, anche se non ci fossero disposizioni di legge specifiche, quanto sopra costituirebbe comunque una buona pratica che coniuga l’efficienza amministrativa con l’orientamento al cittadino/impresa (spesso declinato in termini di semplificazione e/o di trasparenza).

E il SUE? Due parole due

SUE sta per Sportello Unico Edilizia. Si tratta ancora di una funzione comunale, normata per lo più a livello regionale. Il concetto di sportello unico resta: chi realizza opere edili si rivolge al comune che provvede poi a richiedere eventuali pareri e atti d’assenso ad altre amministrazioni, quali le Soprintendenze per i beni storico-artistici in caso di interventi in zone vincolate. Problemi di dimensioni degli oggetti digitali e rapida e sicura circolazione restano immutati.

La coesistenza di SUE e SUAP genera però ulteriori complicazioni, gestibili, ma comunque da gestire con consapevolezza e, come impone il digitale, precocemente, quando si progettano i sistemi e si definiscono le procedure. Infatti, SUE e SUAP non trattano affari distinti e indipendenti. Tutt’altro: se voglio spostare una finestra in casa vado al SUE, ma se la finestra è in un capannone industriale vado al SUAP. Intervento simile, interlocutore diverso. Diversa è anche il punto di ingresso informatico dell’istanza: esistono portali (front-office) che servono entrambi gli sportelli ma in alcuni casi i portali sono distinti. La modulistica e la forma del documento di istanza potrebbero essere diverse. Alla fine, poi, l’istruttoria la farà lo stesso ufficio comunale. Nel caso SUAP potrebbe avvenire che la questione sia trattata come “endoprocedimento” (o sottoprocedimento) del procedimento unico SUAP (che potrebbe anche riguardare altri interventi: sposto la finestra e già che ci sono rifaccio l’insegna) e che il provvedimento finale sia adottato dal Responsabile del SUAP che raccoglie gli esiti di tutti gli endoprocedimenti. Nel caso SUE, con tutta probabilità il provvedimento lo adotta il responsabile dell’Ufficio edilizia (che spesso coincide con l’ufficio che cura il SUE).

Niente di ingestibile, ma occorre pensarci per tempo. Non che questo sia il caso, ma non si può, per esempio, pensare di digitalizzare le procedure SUE senza considerare che le stesse dovranno essere in grado di soddisfare anche le esigenze degli endoprocedimenti di carattere edilizio del SUAP. Il digitale non fa sconti. E’ “poco indulgente” per natura, per prendere in prestito efficaci parole altrui^[5]Di Alessandro Alfier, La natura poco indulgente del digitale e il rapporto con le discipline umanistiche, in “Umanesimo digitale” a cura di Paola Ciandrini, 2023.

Le evoluzioni

Il decreto interministeriale^[6]Ministro dello sviluppo economico, Ministro per la pubblica amministrazione e Ministro per l’innovazione tecnologica e la transizione digitale, alcuni dei quali, temo, non esistono più con … Continue reading 12 novembre 2021 è intervenuto pesantemente sul DPR 160/2010 (e, in particolare, sul suo allegato 1), dettando nuove regole perché i soggetti coinvolti nei processi SUAP possano scambiarsi telematicamente documenti, dati e informazioni in modo standard, cioè uguale per tutti, indipendentemente dagli strumenti software in uso, tramite la cosiddetta “interoperabilità“.

La nuova versione del dpr 160 individua, per i soggetti coinvolti nei procedimenti SUAP, quattro categorie di strumenti/entità informatiche:

• i portali web di front-office del SUAP^[7]Per esempio il portale camerale impresainungiorno.gov.it, i portali regionali quali Accesso Unitario in Emilia-Romagna, prodotti commerciali come CPortal di Starch, il portale di Technical Design, lo … Continue reading;
• i software di back-office del SUAP^[8]Questi sono tendenzialmente soluzioni commerciali oppure sviluppate internamente a singole amministrazioni. Nella pratica sono la parte “nascosta” delle soluzioni commerciali di … Continue reading.
• i software di back-office degli altri enti e degli altri uffici comunali (che, da un certo punto di vista, sono equiparati a enti esterni);
• il costituendo Catalogo degli sportelli unici, che invece è un oggetto unico, gestito da Unioncamere, che ha il compito di censire tutti gli enti coinvolti nei processi SUAP, le loro istanze di software dei tre punti precedenti e l’indirizzo telematico per raggiungerli.

Il fulcro della comunicazione fra i soggetti coinvolti è il software di back-office del SUAP comunale che, con le coordinate che reperisce nel Catalogo, mette a disposizione, invia e riceve dati e documenti a/da tutti gli enti coinvolti nei procedimenti. Tutto avviene internamente ai software, senza transiti da PEC, raccomandate ecc. Ciò vuol dire che, semplificando un po’, ogni attore del procedimento usa il suo software e, da dentro il software, raggiunge documenti e informazioni create dagli altri attori sui loro software.

Il decreto interministeriale del 2021 tracciava queste indicazioni in via teorica e di logica di funzionamento.

Le specifiche tecniche: a cosa servono e come sono fatte

Il più recente decreto interministeriale 26 settembre 2023^[9]Ministro delle imprese e del made in Italy di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione (lui esiste ancora), sentito il Dipartimento per la trasformazione digitale., di cui alla comunicazione di dicembre, approva e rende pubbliche le specifiche che declinano dal punto di vista tecnico come realizzare le integrazioni e le comunicazioni e definiscono un linguaggio tassativo. Le specifiche tecniche:

• fanno riferimento a una modulistica unica nazionale^[10]I moduli approvati con accordi in Conferenza Unificata, frutto del lavoro congiunto del Governo, delle regione e degli Enti locali, da utilizzare per la presentazione di istanze. Qui dichiaro … Continue reading che è tradotta in linguaggio informatico (XML) uguale per tutti, con nomi dei campi che sono quelli, nessuna fantasia ammessa;
• descrivono minuziosamente (tramite diagrammi BPMN e sequence diagram) i processi che si attivano nella gestione di un procedimento SUAP, individuandone chiaramente attori e attività atomiche;
• definiscono un linguaggio (API) uguale per tutti che consente ai software di ricercare, richiedere e condividere dati e documenti conservati nelle sottostanti banche dati.

In questo modo un software di back-office del SUAP di qualsiasi fornitore preleverà (o riceverà, cambia poco) le istanze che sono state depositate su un portale web di front-office nazionale, regionale o commerciale di qualsiasi fornitore (anche diverso da quello del back-office). La sequenza di operazioni, chi le avvia e il linguaggio utilizzato sono gli stessi, sono standard, cambia soltanto “l’indirizzo” a cui ci si rivolge (previa autorizzazione, si intende).

Allo stesso modo, quando un SUAP comunale dovesse chiedere un parere o “altro atto d’assenso” all’ASL, il software di back-office SUAP fa una chiamata all’indirizzo che l’ASL ha censito nel catalogo: non interessa che software usi l’ASL, la chiamata per dire “serve un parere, questa la documentazione” è sempre la stessa. Soprattutto, non c’è da duplicare la documentazione e inviarla via PEC sperando che non pesi troppo.

Per i più nerd, le API sono di tipo REST e la documentazione è fornita in formato OpenAPI 3. I diagrammi BPMN descrivono i processi dal punto di vista degli attori “umani”, mentre i sequence diagram descrivono le interazioni (e la loro sequenza) fra gli attori “informatici” e collegano le singole attività alle corrispondenti API (O e-service) esposte dagli attori stessi.

La modulistica invece produce un output XML. Gli schemi XML non sono parte delle specifiche, si rimanda a quelli elaborati dalla Conferenza Unificata (Stato-Regioni), che, come detto in nota poco sopra (per chi legge le note), non sono di facile reperibilità (a regime, poi, dovrebbero essere messi a disposizione dal Catalogo SSU). Le specifiche stabiliscono invece regole strutturali per i moduli e per la loro definizione (un framework), elencano e mettono in relazione gli elementi digitali che li compongono: un modulo si articola in sezioni, composte da entità, dotate di attributi che assumono valoi contenuti in vocabolari.

La definizione informatica dei moduli è affidata XML Schema e Schematron, che fungono anche da strumenti di validazione dell’output prodotto dai front-office. Rispetto ai più familiari – per me almeno – XML Schema (i file di definizione .xsd), il linguaggio Schematron consente di definire regole di composizione basate su condizioni: un XML Schema tradizionale è in grado di indicare se un elemento obbligatorio o facoltativo, se unico o se può ripetersi, il linguaggio Schematron, invece, per esempio, consente di definire obbligatorietà e formato di un elemento in dipendenza dalla presenza o dal valore assunto da altri elementi.

Attenzione: i moduli SUAP attesi sono molti e XML Schema e Schematron, da soli, non risolvono i problemi a chi voglia implementare un portale di front-office. L’XML è l’esito di un processo di raccolta di dati e informazioni che va implementato a sua volta, per esempio tramite form HTML e simili. Va da sé che il modulo presentato all’utente dovrebbe ricalcare lo stile e le regole di esperienza d’uso individuata dal gruppo Designers Italia per i servizi online della pubblica amministrazione, come del resto ricordato dal paragrafo 7.1 delle specifiche che fa salva “l’autonomia nella realizzazione della user-experience” del front-office, “in conformità alle Linee Guida adottate da AgID ai sensi del CAD in merito alla realizzazione di servizi digitali della PA“.

L’implementazione del modulo deve inoltre farsi carico della formazione di un documento che, secondo CAD, Linee guida sul documento informatico e buon senso, fornisca idonee garanzie di integrità e di riconducibilità certa al suo autore. Le specifiche non trattano questo argomento o, almeno, non forniscono indicazioni perentorie^[11]In alcuni passaggi si specifica che il front-office deve assicurare “la raccolta degli elementi obbligatori per la ricevibilità dell’istanza, compreso il non ripudio dei dati da parte del … Continue reading : gli XML sono firmati digitalmente da chi presenta l’istanza? Sono accompagnati da una loro versione “leggibile” (es.: un PDF ben formattato) che l’autore ha approvato e firmato digitalmente? Si devono prevedere modalità per legare XML ed eventuale PDF prodotti alla sessione SPID/CIE in cui si sono chiusi^[12]Assumiamo che al front-office si accede solo con SPID/CIE o altre identità europee dichiarate, giusto?? Non questioni da poco, perché ancora non esistono prassi consolidate e diffusamente condivise.

Infine, un ruolo cruciale, trattandosi di mettere in contatto banche dati e sistemi di enti diversi, lo giocherà la neonata PDND – Piattaforma Digitale Nazionale Dati. Sarà interessante capire se tutti i soggetti SUAP dovranno stringere accordi di fruizione con tutti gli altri soggetti (molto probabile, visto che è pensato così anche, per esempio, per l’interoperabilità di protocollo), oppure se, meno probabile, ci sarà un nodo centrale di smistamento (il Catalogo stesso?), oppure ancora se si ripercorrerà la falsa riga del modello individuato per la digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti pubblici, in cui sembra che sia il gestore delle piattaforme informatiche a interfacciarsi con la PDND per tutti gli enti serviti.

E adesso?

La parte più consistente degli interventi riguarda i software che vanno adeguati al nuovo standard. La rivoluzione, infatti, avviene solo a livello informatico, leggi e regole varie che regolano il SUAP e i suoi procedimenti restano le solite. Certo, il cambiamento drastico a livello informatico imporrà senz’altro modifiche alle modalità operative e la necessità di riorganizzare i processi interni, anche quelli che riguardano la gestione e l’archiviazione dei documenti prodotti (aspetto del tutto e tristemente ignorato dal progetto di digitalizzazione, ma ci tornerò…).

Leggendo le notizie sul sito dei ministeri coinvolti, si apprende che da mesi è attiva una consultazione con le software house che sviluppano soluzioni per il SUAP. Le stesse notizie non menzionano la partecipazione dei comuni a queste (o precedenti) consultazioni: probabile che non abbiano davvero partecipato, perché magari avrebbero fatto valere certe istanze legate alla gestione documentale. Anche se, a onor del vero, i comuni erano stati coinvolti nel 2022 con la somministrazione di un questionario (qui una infografica sulla partecipazione).

La comunicazione di dicembre fa riferimento anche a finanziamenti a valere sul PNRR (subinvestimento 2.2.3) destinati ai comuni per adeguare i propri sistemi. Anche su questo, alla luce delle esperienze fatte con gli avvisi PNRR gestiti dal Dipartimento per la trasformazione digitale, vale la pena tornare per un approfondimento.

Immagine rielaborata da Moondance da Pixabay