La digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti pubblici e le regole tecniche per le piattaforme di e-procurement

Il decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (in breve, d.lgs 36/2023) è il “nuovo” Codice dei contratti pubblici e contiene, sparse in 18 articoli principali, disposizioni che riguardano la digitalizzazione (o trasformazione digitale) del ciclo di vita del contratto pubblico, che – immagino – parte dalla programmazione e si conclude con la completa esecuzione del contratto^[1]Sembra più un percorso lineare e non ciclico, ma poco male..

Già le precedenti versioni del Codice contenevano disposizioni perentorie sulla digitalizzazione, in un climax crescente e ragionevole, che sa di programmazione: siamo partiti con l’obbligo di contratti stipulati informaticamente, poi siamo passati all’obbligo dell’uso di piattaforme telematiche per acquisti e negoziazioni e siamo arrivati adesso alla gestione completa del ciclo di vita del contratto.

Contestualmente l’Agenzia per l’Italia digitale (AgID) ha il compito di realizzare delle linee guida o delle regole tecniche che spieghino come realizzare, in modo uniforme, la trasformazione digitale del ciclo di vita del contratto – da condurre all’insegna dell’interoperabilità fra banche dati, sistemi informativi nazionali e europei e le piattaforme utilizzate dalle stazioni appaltanti – fino a determinare le regole per la certificazione proprio delle piattaforme di e-procurement, cioè dei software che le stazioni appaltanti usano per “fare le gare”.

L’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) ha pubblicato una pagina di sintesi sull’argomento corredata di utili slide di riepilogo.

L’AgID ha avviato un percorso partecipativo – principalmente con le software house che realizzano piattaforme di e-procurement – di cui dà conto in un’apposita pagina che contiene anche le registrazioni degli incontri in videoconferenza.

Mi ero ripromesso di non interessarmi più di tanto all’argomento, confidando che il percorso di trasformazione digitale degli appalti pubblici – avviato da tempo secondo il percorso quasi programmatico (ex post) sintetizzato poco sopra – fosse maturo abbastanza per correggere vizi precedenti e implementare correttamente le novità, in un contesto tecnologicamente più consapevole e finanziariamente più ricco (anche grazie al PNRR). Insomma, una volta tanto speravo di cavarmela con “ok, i fornitori coinvolti adegueranno i loro prodotti e per noi sarà tutto trasparente”.

Invece, segnali intercettati un po’ per caso e un po’ con la coda dell’occhio, mi hanno fatto recedere dalla mia posizione di ottimistica fiducia. In particolare ho percepito – ma potrei sbagliarmi – che perdura la scarsa attenzione alle istanze della gestione documentale, ambito vasto che copre vari aspetti: dal valore giuridico-probatorio dei documenti prodotti da tutti gli attori durante il ciclo di vita dei contratti fino alla capacità di essere in grado di trovare, avere accesso ed eventualmente esibire la documentazione stessa (sia per fini di accountability sia per mere esigenze di efficienza operativa).

Quindi, prima di fare qualsiasi ragionamento, occorre documentarsi – possibilmente alla fonte -, studiare e condividere. Voglio qui tracciare un punto di partenza, una proposta di approccio metodico (dando per scontati i fondamentali della gestione documentale).

Da dove partire

La presentazione di sintesi dell’ANAC elenca le fasi del ciclo di vita e le entità di contorno, interessate dalla trasformazione digitale e gli articoli del Codice che ne parlano:

• Principi e diritti digitali (art.19 e 20): cittadinanza digitale, neutralità tecnologica, trasparenza, protezione dei dati personali e sicurezza informatica, unicità del luogo di prima pubblicazione;
• ciclo di vita digitale dei contratti pubblici (art.21);
• ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale (e-procurement) (art.22);
• banca dati nazionale dei contratti pubblici – BDNCP (art.23);
• fascicolo virtuale dell’operatore economico – FVOE (art.24);
• piattaforme di approvvigionamento digitale (art.25);
• regole tecniche e certificazione delle piattaforme (art.26);
• pubblicità legale degli atti e trasparenza (art.27 e 28, 84 e 85);
• uso di procedure automatizzate nel ciclo di vita dei contratti (art.30);
• anagrafe degli operatori economici partecipanti agli appalti (art.31).

Leggere questi articoli e i collegati dovrebbe essere il punto di partenza.

Io personalmente ho ascoltato in differita, per pura avventura, un passaggio finale dell’ultimo incontro e sono rimasto, sempre personalmente, un po’ deluso dal fatto che non c’è una linea di condotta chiara e condivisa circa il rapporto che intercorre fra le piattaforme di e-procurement e i sistemi documentali delle stazioni appaltanti – alle quali, oltre alla responsabilità della procedura di programmazione-progettazione-affidamento-esecuzione, compete anche la responsabilità di tenuta e gestione della documentazione.

L’ANAC propone anche un diagramma dell’ecosistema interoperabile del ciclo di vita dei contratti pubblici (diapositiva 8 della presentazione):

All’archivista digitale balza all’occhio immediatamente una mancanza: l’archivio della stazione appaltante, il suo sistema di gestione documentale, il suo protocollo informatico. A ben vedere, questo dovrebbe essere annegato nel primo cerchio colorato di viola, una black-box il cui funzionamento interno si vorrebbe dare per acquisito e scontato. Ma così non è, come testimonia l’incertezza che la sta facendo da padrona. Sarebbe quindi utile, a vantaggio di tutti, arrivare a fornire indicazioni utili su come far interagire piattaforme (spesso condivise da istituzioni nazionali o dalle regioni) e sistemi informativi locali. La gestione documentale, del resto, non può essere esclusa dai requisiti di certificazione.

In altre parole, in particolare con quelle usate da Mariella Guercio, occorre “fare chiarezza sui tanti problemi aperti e sulle difficoltà di risposte coerenti nell’applicazione della norma” che, aggiungo, deve convivere con l’applicazione delle generali norme di gestione documentale (CAD e dpr 445/2000 in primis).

Rapporto fra piattaforme di e-procurement e sistema documentale della stazione appaltante non è estraneo alla riflessione archivistica. Cito in proposito un bell’articolo di Francesca Delneri: “La classificazione ibrida: il caso della documentazione del procedimento di acquisto gestita dentro e fuori dal Sistema Informativo Contratti Pubblici dell’Alto Adige“, pubblicato qualche anno fa sulla rivista Jlis.it. Io stesso ne ho scritto, in parte di un mio contributo per una monografia di prossima pubblicazione.

Alcuni (s)punti per un percorso

Ripropongo, vagamente rivisitati, alcuni punti utili per la riflessione che ho già condiviso su Linkedin. Sono spunti di carattere generale, che prescindono dalle lettera del nuovo Codice degli appalti e dalle discussioni intorno alle collegate regole tecniche della piattaforma.

• La stazione appaltante è responsabile della procedura di gara e quindi della sua documentazione: la documentazione di gara sta quindi nell’archivio della stazione appaltante.
• I documenti sono in archivio solo se sono registrati. Il registro principale è il protocollo generale. Ci sono al limite i repertori, che per definizione accolgono documenti omogenei per tipologia, ma non è questo il caso delle gare d’appalto: la documentazione va nel protocollo generale, dai. E poi anche i repertori sono contenuti nel sistema di gestione documentale (che è il protocollo informatico esteso ad altri registri/repertori).
• I documenti non possono quindi restare nella piattaforma di e-procurement (magari “esternissima” alla staziona appaltante), non può esistere un “protocollo interno” di una piattaforma, non ha valore. Esiste e ha valore il protocollo generale dell’ente nel quale si registrano (e si memorizzano come documenti informatici) documenti in arrivo, in partenza e interni.
• Quindi, i documenti anche se formati e/o ricevuti sulla piattaforma di e-procurement vanno trasferiti e registrati al protocollo generale della stazione appaltante.
• Il problema tecnico di segretezza delle offerte fino all’apertura delle buste si supera: trasferisco subito elenco dei file e relative impronte e i file veri e propri in un secondo momento.
• Il fascicolo si forma nel sistema di gestione documentale dell’ente, e gli si consente di accogliere anche immancabile documentazione di gara che non transita dalla piattaforma.
• La conservazione parte dal sistema di gestione documentale. La conservazione senza preventiva gestione è insensata e, soprattutto, l’invio in conservazione non sana una cattiva o mancata gestione.

Altro promemoria:

• recuperare registrazioni e materiale degli incontri AgID.

Poi ancora:

• raccogliamo le obiezioni che, spesso, sembrano difficoltà tecniche superabili con la buona volontà;
• vediamo quali sono i fattori abilitanti per mitigare queste difficoltà (facile previsione: occorre migliorare i sistemi di gestione documentale e migliorare la propensione delle piattaforme ad essere interoperabili e amiche dei documenti);
• condividiamo e inseriamoci costruttivamente nella discussione;
• approfittiamo dell’annunciata revisione delle regole del protocollo interoperabile per produrre qualche ausilio tecnologico…

Infine, una linea di comportamento da seguire: evitiamo di trovare la soluzione di compromesso che soddisfi l’adempimento formale e cerchiamo invece una soluzione che aspiri alla completezza, che sia replicabile in altri contesti, che ponga basi per ulteriori sviluppi digitali.

Auspici

Nelle organizzazioni (pubbliche?), ormai è assodata, manca mediamente la percezione della centralità della gestione documentale per il buon funzionamento dell’organizzazione stessa.

Al contrario, all’ambito dei contratti pubblici, degli affidamenti, si è molto sensibili e pronti ad investire tempo e denaro, probabilmente perché vi si scorgono profili di responsabilità a breve termine in caso di inadempienze.

Idealmente, se ci si fosse occupati per bene di gestione documentale prima e indipendentemente dalla rincorsa ad adempimenti dell’ultima ora, se si fosse allestito un sistema documentale versatile, con documenti ordinati e pronti a essere usati e riusati, probabilmente adesso staremmo qui a discutere piccoli dettagli e non delle fondamenta del sistema…

Adesso, tuttavia, è il tempo di essere pragmatici. Cerchiamo di volgere la situazione a vantaggio del miglioramento di prassi e strumenti per la gestione documentale, che poi è l vantaggio di tutti.

Foto di Peggy und Marco Lachmann-Anke da Pixabay