Fra metadati, PDND e articolo 41 del Codice dell’amministrazione digitale

Come noto, il Governo nazionale ritiene urgete che i comuni italiani diventino al più presto erogatori (di dati e servizi telematici a vantaggio di altre amministrazioni locali e centrali) all’interno della neonata PDND (Piattaforma Digitale Nazionale Dati), tanto che ha pubblicato un avviso PNRR per raggiungere lo scopo e ha indicato alcuni casi d’uso su cui investire (ne ho già parlato qui).

Il fornitore del sistema di gestione documentale dell’ente locale per il quale lavoro ha proposto di esporre delle API per aprire i fascicoli del sistema a enti esterni, in ossequio all’articolo 41 del Codice dell’amministrazione digitale (CAD). Senz’altro una nobile iniziativa e un’ottima idea.

La PDND, quindi, potrebbe rendere effettivamente realizzabile un obbligo di legge tendenzialmente disatteso a livello globale e consentire di raggiungere, oltre al sollievo per l’adempimento in quanto tale, anche una bella semplificazione e velocizzazione dei processi^[1]Rispondere ad accessi agli atti dovuti o condividere moli ingenti di documenti per convocare una conferenza dei servizi è un’attività a scarso valore aggiunto ma sicuramente onerosa in … Continue reading.

L’articolo 41 del CAD

Una premessa: parlando di articolo 41 non posso non ricordare i frequenti confronti sul tema con Sergio Sette che, sensibilissimo al tema, ne ha scritto e parlato in più occasioni con mirabile lucidità. Quanto segue, quindi, risente inevitabilmente di quei confronti e – almeno per le parti sensate – non posso che condividerne la paternità.

L’articolo 41 del CAD, in sintesi e integrato con altre norme, ci dice che:

• le amministrazioni devono formare i fascicoli dei procedimenti^[2]Diciamo che ce lo ricorda, che si debbano formare i fascicoli è fatto noto, doveroso e obbligatorio, praticamente “da sempre”. Per dire, restando in ambito comunale, la Circolare Astengo … Continue reading;
• devono formarli informatici e all’interno del sistema di gestione informatica dei documenti;
• devono renderli accessibili al cittadino o all’impresa interessati dal procedimento^[3]A questa disposizione fa eco anche la legge 241/1990 che regola il procedimento amministrativo in via generale.;
• devono renderli loro accessibili tramite strumenti automatici e telematici, stabilmente e non a richiesta;
• devono renderli accessibili, per le parti di competenza, alle altre amministrazioni che partecipano al procedimento;
• devono renderli loro accessibili, non tramite invii una tantum dei documenti di interesse o a richiesta, ma stabilmente tramite strumenti automatici e digitali.

La proposta del fornitore è quindi lodevole, fornisce risposta a un obbligo che, senza l’adeguato contesto tecnologico-organizzativo, non si riesce a soddisfare.

Ma è veramente così? Basta l’iniziativa isolata? Cerchiamo di capirlo.

Serve una definizione di API unica

Intanto ha poco senso che ogni fornitore di sistemi di gestione documentale si inventi la sua API per condividere i fascicoli. A onor del vero, questa è la posizione anche del fornitore che ha proposto l’idea. Certo, se l’iniziativa non viene dall’alto, bene che parta dal basso. Non c’è che cercare di fare squadra e arrivare a uno standard con una governance inedita^[4]Del resto in ambiti come la sanità esistono consorzi che mettono insieme i fornitori IT con lo scopo di definire interfacce di interoperabilità condivise..

Non so quante siano le software house che operano nel settore ma sono sicuramente più di tre e già dover gestire tre metodi diversi per consultare fascicoli di un’altra amministrazione rasenta la follia. Chi ci dice quale metodo usare per quale amministrazione? Serve un’API unica, una a una sola, una API standard. Poi ognuno si organizza il sistema di gestione documentale come vuole, è il suo archivio e rientra nella sua autonomia organizzativa, ma se si tratta di esporre dati e documenti all’esterno ci si conforma allo standard unico. Diversamente non si crea valore sociale, ma si arriva solo al bottino PNRR e si gonfia artificiosamente il numero di API nel catalogo nazionale per dire, scollegati dalla realtà, che la nostra pubblica amministrazione è interoperabile, all’avanguardia e capace di iniziative risolutive di successo.

Questione di autorizzazione all’accesso

Stiamo attentissimi, internamente agli enti, a rendere i documenti accessibili solo a chi ne ha diritto. Lo stesso, quindi, va fatto nell’aprire il proprio archivio a un ente esterno. Facciamo il caso di un comune che condivida documenti con la sua Regione. Non si può limitare a dire “l’AOO^[5]AOO sta per Area Organizzativa Omogenea: semplificando è il nome tecnico con cui si indicano gli enti. In realtà un ente può articolarsi in più AOO, ma sono dettagli. Regione X ha accesso a questo fascicolo e ai suoi documenti”. No, qualche ufficio regionale potrà avere acceso al fascicolo comunale di un procedimento ambientale – e nemmeno a tutti i suoi documenti ma solo a quelli di cui ha bisogno per la sua istruttoria – ma non a quello di un procedimento di assistenza sociale. Allo stesso modo in cui l’ufficio che si occupa di urbanistica nel comune non ha accesso ai documenti che riguardano l’erogazione dell’assegno di maternità.

Soluzioni? Ce ne sono.

Intanto, siamo abituati a vedere i fascicoli nel sistema di gestione documentali con associati solo alcuni elementi descrittivi e gestionali, derivanti dal CAD stesso e dalle regole tecniche su documento e protocollo informatici non più vigenti, perché superate dalle attuali linee guida:

• amministrazione titolare (se siamo nel nostro sistema di gestione documentale, questo è un elemento implicito);
• amministrazioni partecipanti (devo dire che né il sistema che uso né altri che ho visto prevedono un campo descrittivo ad hoc);
• responsabile del procedimento;
• oggetto;
• elenco dei documenti contenuti;
• identificativo (numero).

Questi elementi non sono sufficienti, messi così, per gestire meticolosamente l’accesso al fascicolo dall’esterno. Tuttavia, l’allegato 5 delle linee guida del documento informatico, dettaglia e definisce meglio quali metadati associare a un fascicolo (e a un’aggregazione documentale in genere). In particolare l’allegato 5 prevede che sia l’amministrazione titolare sia quelle partecipanti siano indicate fino al livello di ufficio responsabile (UOR: Unità Organizzativa Responsabile).

Quindi: corretta metadatazione e organigrammi completi nell’IndicePA consentirebbero di gestire gli accessi al fascicolo.

Applicare i metadati dell’allegato 5, un prerequisito essenziale

I vantaggi della corretta applicazione dei metadati dell’allegato 5^[6]Se qualcuno se lo sta chiedendo: i metadati dell’allegato 5 non sono funzionali alla sola conservazione documentale. Sono metadati di descrizione e di gestione. Poi, ovvio, servono anche per … Continue reading non si esauriscono certo con la gestione dei permessi di accesso.

I metadati descrivono e contestualizzano, consentono quindi anche di fornire all’amministrazione partecipante le informazioni necessarie per partecipare al procedimento. Farlo sulla base del solo oggetto del fascicolo potrebbe essere insufficiente.

Ma quali sono questi metadati dei fascicolo? Li copio da altro post:

In particolare, sono di assoluto interesse per l’amministrazione partecipante, in ordine di apparizione:

• l‘ufficio titolare e il responsabile del procedimento (anche solo per chiedere qualche informazione);
• l’intestatario del fascicolo/procedimento: certo, nei documenti c’e’ scritto, ma averlo come dato strutturato subito disponibile è senza dubbio meglio, soprattutto se si intende automatizzare e sveltire;
• denominazione del procedimento: di nuovo, se so, con dato strutturato e inequivocabile, di che tipo di procedimento si tratta posso attivarmi al meglio;
• fase del procedimento: consente di conoscere in tempo reale a che punto siamo, se si è in tempo per ulteriori azioni ecc.

E se l’accesso non va esteso a tutti i documenti del fascicolo ma solo ad alcuni? Qui entrano in gioco i metadati del (singolo) documento, definiti ancora nell’allegato 5: anche questi consentono di indicare più soggetti collegati al documento, con ruoli diversi. Sta poi alle logiche dei singoli sistemi gestire questi metadati in modo efficiente ed efficace.

E se l’amministrazione partecipante vuole importare i documenti di suo interesse nel proprio archivio? Non si può certo biasimare per questo, anzi, i tempi non sono ancora maturi per fondare proprie scelte su documenti custoditi altrove. Ci sarebbe, teorizzato nel CAD (art. 40-ter), il sistema pubblico di ricerca documentale che, estremizzando, potrebbe essere un archivio corrente unico della pubblica amministrazione (di tutta), ma per adesso non esiste. E’ quindi corretto e lodevole che l’amministrazione partecipante voglia crearsi il suo fascicolo per documentare e rendere conto delle sue azioni. Anche in questo caso sono imprescindibili i metadati (del documento): chi ha esperienza di sistemi di gestione documentale sa che il più delle volte il download del solo file non basta perché spesso e volentieri manca di contesto e informazioni utili (per es.: il numero di protocollo), altre volte i file sono più di uno e andrebbero tenuti insieme ecc. Ecco, il sistema che propone fascicolo e documenti all’amministrazione partecipante dovrebbe semplicemente permettere di prelevare un “pacchetto” che contenga tutte le componenti digitali del documento: file e metadati. Per i metadati, sia di fascicoli sia di documenti, ricordiamolo, l’allegato 5 prevede uno schema XML standard^[7]L’uso di quello schema XML è dichiarato non obbligatorio, ma già che c’è mettiamoci d’accordo di usare quello.. Con file e XML standard l’importazione nel sistema di gestione documentale è pressoché fatta!

Conclusione

Se non si implementano in modo completo i metadati dell’allegato 5 nei sistemi di gestione documentale e non si applicano correttamente, qualsiasi sviluppo di automazione e semplificazione ci è precluso. Vale per quanto descritto sopra, cioè per la partecipazione di altre amministrazioni al procedimento, ma anche per la partecipazione al procedimento dei suoi stessi intestatari, per fare statistiche e controllo di gestione, per ricercare fascicoli e documenti ecc.

Che dite, ci diamo una mossa per implementare questi metadati? Male non può fare e, tutto sommato, non sembra nemmeno qualcosa di difficile da un punto di vista informatico.

Foto di Rudy and Peter Skitterians da Pixabay